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L'article 49-3 de la Constitution porte-t-il atteinte au pouvoir parlementaire ?

Thèmes abordés.

Article 49-3 de la Constitution française, discours de Bayeux , séparation des pouvoirs , prédominance de l'exécutif, régime parlementaire rationalisé , responsabilité des ministres, Charles de Gaulle , élection, président de la République , Cinquième République, chef de l'Etat , cohabitation , suffrage universel , Assemblée nationale , projet de loi , arme nucléaire de l'exécutif, responsabilité du gouvernement devant le parlement, chambre basse, Royaume-Uni , Montesquieu , Constitution Grévy , Troisième République, Georges Vedel , Quatrième République, chambre d'enregistrement, l'affaiblissement du Premier ministre, motion de censure , continuité du pouvoir législatif, représentation nationale, responsabilité directe, régime présidentiel , assemblée législative strictement limitée et extérieure au pouvoir exécutif, Michel Debré , Conseil d'Etat , discours de Bayeux en 1946, dyarchie à la tête de l'Etat, le bouclier présidentiel, droit de dissolution , alternance

Résumé du document

Ce document comporte une dissertation sur l'étendue de l'article 49-3 de la Constitution, mais aussi une note de synthèse des documents suivants : Charles DE GAULLE, Discours de Bayeux, 1946; Michel DEBRE, Présentation du projet de constitution devant le Conseil d'Etat, 1958; Georges VEDEL, l'inexpérience constitutionnelle de la France, 1961; Charles DE GAULLE, Conférence de presse, 1964. Les questions d'actualité sont aussi traitées dans ce document. L'article 49 est une particularité strictement française. En effet, l'article dispose que « le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi [...]. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure [...] est votée [...] ». Cet article permet très concrètement un passage en force d'un projet de loi. Il est parfois qualifié, de manière un peu imagée, « d'arme nucléaire du gouvernement », pour mettre fin à un débat ou recadrer sa majorité. Il est, à chaque fois qu'il est utilisé, pointé du doigt par l'opposition, comme étant antidémocratique. Cette même opposition, lorsqu'elle devient majoritaire, use et abuse de cet alinéa en le qualifiant maintenant d'outil et ne soulève plus aucun souci de démocratie.

• Le 49-3, une stabilité accrue de l'exécutif au détriment du législatif
• L'article 49, alinéa 3 : une bousculade des pouvoirs, mais déséquilibres maintenus
• La Ve République virgule à mi-chemin entre régime présidentiel et régime parlementaire
• Une dyarchie à la tête de l'État, nécessité constitutionnelle française

[...] D'une volonté de stabilité de l'exécutif est né un outil, ou une arme, c'est toute la question ici, d'une puissance remarquable. Mais alors, il convient de se demander : dans quelles mesures un tel article peut-il dénaturer les équilibres du régime parlementaire rationalisé ? Il semble évident qu'en 1958, un tel article est prévu pour mettre fin à l'instabilité destructrice de l'exécutif. Cette mise en place dénature nécessairement les relations entre les pouvoirs mais une certaine forme de logique en ressort et permet de maintenir un équilibre, ou d'en créer un, au sein du régime. [...]

[...] Le pays est refermé sur lui-même. L'ambassadeur de Birmanie à l'ONU a été démis de ses fonctions après un appel à l'aide. Pour le moment, la communauté internationale ne sait pas comment réagir. [...]

[...] De plus, ils ne constituent en aucun cas une limitation du pouvoir législatif. En effet, Michel Rocard s'exprimait à son sujet en ces termes approximatifs : le Gouvernement prend ses responsabilités, charge l'Assemblée nationale de prendre les siennes . Lorsque le Gouvernement prend ses responsabilités en vertu de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution, L'Assemblée nationale n'est pas sans reste, elle peut tout de même agir en votant une motion de censure. Cette motion de censure entraînera nécessairement la démission du Gouvernement, en vertu là encore de la responsabilité du Gouvernement devant la chambre basse. [...]

[...] L'atteinte au pouvoir parlementaire et donc existante, mais pas antidémocratique. Elle est existante parce que le pouvoir parlementaire est bousculé, mais les équilibres eux sont à changer, ce qui rend le 49 alinéa 3 particulièrement utile dans les périodes complexes de la vie politique de la nation : le Parlement ne sert pas à gouverner, il ne sert qu'à exprimer la volonté politique de la nation. L'article 49, alinéa 3 permet simplement de rappeler cette nuance fondamentale théorisée par Montesquieu et souhaitée par de Gaulle. [...]

[...] Ainsi il convient de nuancer l'atteinte au pouvoir du Parlement : elle ne reste que très limitée et exceptionnelle. Il est même possible de dire qu'elle ne réside pas tant dans l'article 49, alinéa mais plus dans la limitation du pouvoir d'amendement qu'ont les députés sur les projets de loi de finances. En effet, ce qui était déjà le cas sous la Quatrième République, continue d'exister sous la Cinquième République : les amendements au projet de loi de finances sont limités à des amendements n'augmentant pas les dépenses où ne diminuant pas les recettes de l'Etat. [...]

• Nombre de pages 11 pages
• Langue français
• Format .docx
• Date de publication 22/01/2022
• Consulté 62 fois
• Date de mise à jour 14/02/2022

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En 1958, Michel Debré décrit le rôle du 49.3 dans la Constitution

Élisabeth Borne a activé le 49.3 pour faire adopter la réforme des retraites. C'est la onzième fois qu'elle a recours à cette procédure depuis son arrivée à Matignon. Cet article a été créé en 1958, sous l’impulsion du général de Gaulle et Michel Debré pour mettre un terme à l’instabilité qui régnait dans la vie politique et parlementaire. Un postulat décrit par le garde des Sceaux dans cette archive audio.

Le 16 mars à l'Assemblée nationale, dans la crainte de l'absence d'une majorité suffisante, Élisabeth Borne a activé le 49.3 pour faire adopter la réforme des retraites, engageant la responsabilité de son gouvernement. L'article 49.3, le troisième alinéa de l'article 49 de la Constitution de 1958, est une procédure qui a été créé pour permettre au gouvernement de faire adopter sans vote des députés un projet de loi. Seule une motion de censure peut l'empêcher de mener à bien ce dispositif.

LES ARCHIVES.

Cet article a vu le jour avec la nouvelle Constitution française de 1958 qui devait mettre un terme à l'instabilité parlementaire qui régnait dans les IIIe et IVe Républiques, censurant les gouvernements et les empêchant de voter les lois indispensables à leur politique, avec pour résultat d'empêcher la gouvernance du pays. Ce nouveau texte aux mécanismes plus stricts devait empêcher les débordements et réguler la vie parlementaire. C'est ce qu'explique Michel Debré dans cette conférence enregistrée au cercle républicain sur le cadre légal de la nouvelle Constitution française.

L'archive audio en tête d'article date du 5 septembre 1958, le garde des Sceaux pose clairement le but recherché par ce texte qui « entend rétablir le pouvoir démocratique selon les règles du régime parlementaire. On peut établir une démocratie et une République selon le gouvernement présidentiel. On pouvait envisager de revenir ou de maintenir des règles altérant le régime parlementaire et aboutissant au gouvernement d’Assemblées. Ce n’est ni l’une ni l’autre de ces hypothèses qui est à la base de ce texte, c’est un effort pour établir, maintenir, assainir le régime parlementaire ».

Il explique dans un ton grave pourquoi il fallait sortir du gouvernement d’Assemblées, employant les mots forts de « dictature » et d'« anarchie » qui en disent long sur le traumatisme des mandatures précédentes.

L'attachement des Français à un parlement démocratique

Après avoir défini la différence entre le régime présidentiel et le régime parlementaire, Michel Debré explique pourquoi, dans cette Constitution, il a été fait le choix du régime parlementaire et de l'attachement des Français à la démocratie, insistant sur le rôle de garde-fou du Parlement et mettant en garde contre le pouvoir abusif d'un président : «  cela tient d’abord à ce qu’il y a des traditions, et même au-delà des traditions, une légitimité démocratique en France. La légitimité démocratique, c'est-à-dire ce que le suffrage universel, et même au-delà du suffrage universel, l’esprit national attend dans l’état d’esprit des Français, c’est une démocratie où le Parlement a un rôle politique. Il faut se rendre compte que dans un régime présidentiel, un Parlement n’a plus de rôle politique, ou du moins qu’il a un rôle politique mineur. Qu’il est en réalité un pouvoir législatif et budgétaire, mais où, en fait, s’il y a conflit, c’est le président élu qui l’emporte et qui doit l’emporter .

Le ministre de la Justice allait même plus loin rappelant à ceux qui réclamait un régime présidentiel fort, que les Français auraient été contre et qu'il y aurait eu «  non seulement une rupture dans les textes, mais une rupture beaucoup plus profonde et probablement inadmissible à l’esprit français, que cette conception d’un homme élu démocratiquement, mais en face de lui, un Parlement avec l’interdiction de s’occuper de questions politiques, et en cas de conflit le parlement ayant toujours tort ».

Une répartition des rôles

Dans le second extrait à découvrir ci-dessous, Michel Debré expliquait pourquoi, pour éviter un retour à la pagaille qui existait dans la IVe République, le texte de la Constitution avait d’opté le gouvernement d'un outil lui permettant de mener sa politique gouvernementale. Une possibilité de passer aux dessus des partis et des obédiences politiques qui réglaient la vie du Parlement jusqu'alors : Ce n’est donc pas une réduction du travail parlementaire qui est opéré. C’est d’indiquer, non seulement ce qui est du domaine de la loi, mais d’indiquer en même temps ce que le gouvernement ne peut pas traiter, car le Parlement est compétent.

Sans le nommer, il décrit le rôle du 49.3, en prenant toutes les précautions d'usage : « ce texte a été établi avec beaucoup de soins par les juristes du Conseil d’État et il comprend un additif qui a été accepté, celui de l’extension possible de ce domaine par une loi votée selon certaines règles un peu solennelles, mais qui permet par conséquent le cas échéant de remédier à des défauts ou à des insuffisances, étant d’ailleurs bien entendu que le Parlement pourra étendre son domaine par une loi abstraite, mais ne pourra pas l’étendre par un vote brutal, le gouvernement étant armé pour faire respecter le partage de la loi et du règlement. »

« ce texte a été établi avec beaucoup de soins par les juristes du Conseil d’État et il comprend un additif qui a été accepté, celui de l’extension possible de ce domaine par une loi votée selon certaines règles un peu solennelles... »

Question de confiance et motion de censure

Michel Debré présentait ensuite un autre mécanisme, un garde-fou limitant l’autorité d'un gouvernement : la motion de censure. Dans la dernière archive ci-dessous, il explique ainsi comment les juristes l'avaient envisagée : « il est entendu que le gouvernement peut poser la question de confiance et le texte dira même, qu’implicitement il peut la poser devant le Sénat, étant toutefoi entendu que la minorité devant le Sénat n’impose jamais la démission du ministère. Mais en ce qui concerne la mise en cause par les députés, c’est le régime très strict de la motion de censure, régime très strict, mais régime qui permet de renverser un gouvernement, avec un mécanisme particulier pour les textes sur lesquels une question de confiance s’est posé et qui se transforme automatiquement en motion de censure » .

L'article 49.3 venait de naître. Les gouvernements successifs ont déjà eu recours 88 fois à cette procédure que ce soit pour accélérer un débat, contourner un blocage de l’opposition, maîtriser une fronde au sein de la majorité ou, comme aujourd'hui, dans le cas d’une majorité relative à l’Assemblée. La faille que n'avait pas vu ses concepteurs, c'était peut-être la possibilité que cette procédure conduise à l'adoption trop fréquente d'une loi, avec peu ou pas de discussion et sans vote. Une faille qui va à l'encontre de ce que Michel Debré avait bien décrit, cet l'attachement des Français à la « légitimité démocratique » et à une « démocratie où le Parlement a un rôle politique » .

« C’est le régime très strict de la motion de censure, régime très strict qui permet de renverser un gouvernement... et qui se transforme automatiquement en motion de censure » .

POLITIQUE. Que doit faire le président de la République en cas de conflit entre le Parlement et le Gouvernement ? 🤔 La réponse de Michel Debré, lorsqu'il présentait en 1958 la Constitution de la Ve République. pic.twitter.com/ueIInO8Pig — INA.fr (@Inafr_officiel) March 17, 2023

Michel Debré, garde des Sceaux, explique le rôle du futur Conseil constitutionnel et son mode de fonctionnement : «  C’est pour rétablir le bon fonctionnement du régime parlementaire que le Conseil constitutionnel a le contrôle de la constitutionnalité... c'est lui qui assurera le respect par les assemblées dans le règlement des lois fondamentales de la République (...) il n'est pas bon que n'importe quel citoyen puisse prétendre à contrôler la loi. Le Conseil constitutionnel est à la disposition de quatre personnages seulement : le président de la République, le Premier ministre, les présidents des deux assemblées, seuls eux quatre peuvent saisir le Conseil constitutionnel  ».

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French governments’ long record of bypassing parliament: a brief history of article 49.3

Historien, Université Clermont Auvergne (UCA)

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Mathias Bernard does not work for, consult, own shares in or receive funding from any company or organization that would benefit from this article, and has disclosed no relevant affiliations beyond their academic appointment.

Université Clermont Auvergne provides funding as a member of The Conversation FR.

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Emboldened by united trade unions , the tug of war between the street and the government over Emmanuel Macron’s pension reform had mostly taken on the form of strikes and demonstrations since mid-January.

However, the government’s decision to bypass the lower chamber by invoking article 49.3 of the French constitution on Thursday 16 March has now sharply pitted Macron’s relative majority against opposition parties. On Monday 20 March, it survived a critical no-confidence vote by a mere 9 votes, precipitating the adoption of the bill and prompting thousands to pour into the streets in spontaneous protests.

Meanwhile, an ever-growing majority of French people and protesters reject legislation, which would increase the minimum retirement age from 62 to 64.

Far from constituting an exception, 16 March marks the 100th time under France’s Fifth Republic that executive chose to draw on special powers to force through an unpopular measure. President Macron used the article once in his first term (2017-2022), and 11 times since the start of his second term, in June 2022. Introduced in the Fifth Republic’s Constitution in 1958 authored by Michel Debré, article 19 paragraph 3 of France’s Constitution – known widely as “49.3” – was intended to “rationalise” the parliamentary system and resolve crises and deadlocks by handing over the reins to the executive.

Regardless of their affiliation, successive French governments over the last 20 years have almost systematically resorted to it to pass projects that profoundly modify the country’s welfare system or labour regulations – even if it means backing down afterwards under pressure from the street.

May 68 was also a parliamentary crisis

A key reference in the history of protest movements over the past 50 years, the crisis of May 68 did not just take place in the lecture halls and in the streets. It also inspired opposition to Gaullism, the political thought spawned by the leader of French resistance during World War II and former president Charles de Gaulle (1959-1969).

Worn out by 10 years in office, de Gaulle hung to power by a threadbare majority, be it in public opinion or the national assembly. On 24 April 1968, a vote of no-confidence on public broadcasting reforms failed to succeed for lack of 8 votes. As the executive grappled with how it ought to respond to the demands of students and employees, the opposition issued a new no-confidence vote , which was discussed in a climate of extreme tension on 21 and 22 May.

Then the leader of the non-communist left, François Mitterrand (who went on to become president from 1981 to 1995), spoke of a regime crisis which undermined the “system” in power and called for a political “alternative” that he was ready to embody. Although critical of the government’s management of the crisis, Valéry Giscard d’Estaing (president from 1974 to 1981) and his Independent Republican group stood by the executive. The no-confidence vote failed, with 233 deputies voting in favour – 11 short of the 244 required.

The parliamentary win didn’t suffice to restore the legitimacy of the government, however, amid unrelenting student and workers’ protests. On 30 May, de Gaulle therefore followed the advice of his prime minister, Georges Pompidou, by triggering new parliamentary elections after having toyed for a time with the idea of a referendum over the reform.

Tapping into fears of revolutionary disorder, the Gaullists secured an unprecedented majority in the legislative elections of 23 and 30 June 1968 . But the victory was then, once again, precarious, and all too tied to that particular context. In reality, the civil unrest of 1968 dealt a severe blow to the government, prompting de Gaulle to resign 10 months later following the failure of the April 1969 constitutional referendum on government decentralisation.

Mass protests

Mass demonstrations rocked the executive again in 1984. Led by Pierre Mauroy (prime minister under François Mitterand from 1981 to 1984), the predominantly socialist government faced virulent opposition over the Savary bill, which aimed to create a unified and secular national-education system.

The government had the majority needed to adopt the text, which was part of 110 proposals put forward by Mitterrand in 1981. However, it succumbed to the use of article 49.3 on 23 May 1984 to push the bill after a first reading in the National Assembly.

Pressure on the street and in public opinion was such that Mitterrand eventually announced the withdrawal of the bill on 12 July 1984, resulting in the resignations of Education Minister Alain Savary and Prime Minister Pierre Mauroy.

Two years later, Jacques Chirac took the same decision amid large-scale protests against the Devaquet bill, which sought to allow universities to select students and introduce competition within higher education.

1995: The mother of all protests against French pension reform

Between 1988 and 1993, socialist governments only enjoyed relative majorities in the national assembly. But when they resorted to article 49.3 or faced no-confidence votes that sometimes nearly toppled them, it was never in a context of mass or radical protests over reforms.

This changed in November-December 1995 with opposition to an austerity package known by the name of the then prime minister , Alain Juppé. Intended to tighten to public finances ahead of France’s adoption of the euro currency, the reforms would have – among others – raised employees’ contribution to retirement funds and aligned specialised retirement regimes with that of the general public.

The bill provoked unrest on a scale unseen since 1968, even though the government held a large majority in the two assemblies. As in 1986, the government ended up withdrawing its bill on 15 December 1995 without consulting the national assembly.

Socialist president François Hollande (2012-2017), too, made copious use of the article. To his great displeasure, the then Economy Minister Emmanuel Macron saw his framework bill deregulating work – including plans to extend night and Sunday work – shoehorned into law without a vote. Likewise, the labour law put forward by the Myriam El Khomri was forced through on the first reading (on 10 May 2016) and upon final adoption (on 21 July).

Passing a law is not the end of the story

Under Macron’s first mandate (2017-2022), Prime Minister Édouard Philippe resorted to article 49.3 once on 29 February 2020 to push through the pension bill which, at the time, intended to replace France’s special retirement regimes with a universal system. The government enjoyed the necessary majority to pass the text, but it wanted to bring a swift close to protests which, one year after the “gilets jaunes” movement , undermined its political and electoral base.

On 16 March 2020, Macron nevertheless justified pausing deliberations over the reform on the grounds of the Covid-19 pandemic. Since taking up office, his uncompromising stance toward social demands has provoked the uproar of trade unions and undoubtedly contributed to the evolution of his electorate toward the moderate right.

Elisabeth Borne’s government is not the first to use its authority in parliament to pass controversial reform and to try to put an end to a turmoil which, if it were to continue, would hurt the government’s reputation.

However, a parliamentary victory acquired through Article 49.3 or the rejection of a no-confidence vote is not enough to regain legitimacy – Charles de Gaulle himself experienced this in May 1968. Several laws adopted in this way were not promulgated. Thus, in no way does the vote on Monday 20 March bring an end to a particularly delicate episode for the presidency of Emmanuel Macron.

This article was originally published in French

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49.3 : du libéralisme autoritaire à la française

C’est là une situation inédite qui marque une évolution profonde de la ve république : le gouvernement gouverne malgré, voire contre, l’assemblée nationale., par la fondation.

Cette note ne dispose pas de résumé.

Introduction Le recours au 49.3 en 2022 : histoire d’une mise en scène Du parlementarisme rationalisé à l’absence organisée du Parlement L’État géré comme une entreprise ? Conclusion

Introduction.

Dans une indifférence médiatique notable [1] , la Première ministre Élisabeth Borne a recouru par deux fois à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution en l’espace de 24 heures les 19 et 20 octobre dernier. Le gouvernement a employé ce pouvoir à quatre reprises dans les jours qui ont suivi.

La procédure codifiée à cet article permet qu’un texte de loi soit considéré comme adopté par l’Assemblée nationale sans le moindre vote, sauf si une majorité – 289 députés ou plus – adopte une motion de censure dans la foulée, provoquant ainsi la chute du gouvernement.

Présente dans la Constitution de la V e République depuis son adoption, en 1958, cette disposition a depuis été utilisée à 93 reprises. Elle est, au départ, conçue par les rédacteurs du texte de 1958 comme un outil de ce qu’ils ont eux-mêmes appelé le « parlementarisme rationalisé » [2] . Cette doctrine, au cœur de la pensée des constituants de la V e République, tend à donner la priorité au pouvoir exécutif sur le législatif. Elle consiste à mettre au point des méthodes qui permettent d’éviter les débats parlementaires mouvementés, ou à l’issue incertaine, perçus comme une source d’instabilité potentielle, dans un contexte marqué par le putsch d’Alger du 13 mai 1958. Ainsi l’article 49 alinéa 3 est conçu comme une solution pour permettre à un gouvernement de continuer à exercer le pouvoir même avec une Assemblée nationale sans majorité claire, ou à la majorité étriquée.

C’est cet outil qui permettra, par exemple, au gouvernement Barre (1976-1981) de faire adopter certains textes, après la fracture au sein de la majorité entre droite gaulliste et droite libérale. Une décennie plus tard, il sera à nouveau utilisé par les gouvernements Rocard, Cresson et Bérégovoy pour se passer des votes des députés communistes pour gouverner [3] .

Jacques Chirac y aura recours à son cours pour outrepasser les stratégies d’obstruction parlementaire mises en place par l’opposition en 2003 face à la réforme des modes de scrutin des élections régionales et européennes [4] , pour laquelle la gauche et le centre avaient déposé 13 000 amendements.

Plus récemment, François Hollande et Manuel Valls ont eu recours à cet article lorsque, confrontés aux « frondeurs » – un groupe de députés principalement issus de l’aile gauche du Parti socialiste –, ils font le choix de refuser tout compromis pour faire adopter les lois Macron [5] puis El Khomri [6] .

De ce point de vue, l’usage par les gouvernements Macron successifs de l’outil du 49.3 présente un caractère singulier. La situation politique dans laquelle il y est fait recours se distingue en effet radicalement de tout ce qui a été connu depuis 1958 : depuis l’élection présidentielle de 2022, trois blocs sont apparus à un niveau équivalent dans les urnes, sans qu’aucun ait obtenu la majorité à l’Assemblée nationale. Le bloc libéral, arrivé deuxième au premier tour des élections législatives de juin 2022, a été porté au gouvernement sans majorité à l’Assemblée nationale.

C’est là une différence majeure avec les situations précédentes marquées par la présence d’un bloc majoritaire – de droite entre 1976 et 1981, ou de gauche entre 1998 et 1993 – composé de différents groupes. L’article 49 alinéa 3 est alors un outil pour faire face aux situations dans lesquelles les groupes politiques qui composent ce bloc majoritaire ont des positions divergentes face à tout ou partie d’un texte examiné à l’Assemblée nationale.

Le cas de la XVI e législature est bien différent, puisqu’aucun bloc majoritaire n’existe tout court. C’est là une situation inédite qui marque une évolution profonde de la V e République : le gouvernement gouverne malgré, voire contre , l’Assemblée nationale.

Cette situation politique inédite conduit le gouvernement à un travail de mise en scène particulier qui accompagne systématiquement l’usage du 49.3 lors des six fois où il y a eu recours en octobre et novembre 2022, c’est-à-dire pour les recettes du budget de l’État et celles du budget de la Sécurité sociale, puis pour les volets dépenses des mêmes textes.

Le recours au 49.3 en 2022 : histoire d’une mise en scène

Ainsi le scénario mis en scène pour le recours au 49.3 semble répondre à une mise en scène préparée, tant elle est semblable d’une fois à l’autre.

Un premier temps de cette mise en scène est laissé au débat parlementaire. Accompagné d’une expression gouvernementale tantôt multipliant les appels au compromis, tantôt à la dénonciation de la volonté attribuée aux oppositions de « bloquer » (c’est-à-dire d’affirmer une position d’opposition).

Ce temps est d’une durée variable : ainsi, pour le projet de loi de finances 2021, 40 séances d’examen se sont tenues, contre 43 en 2019 et 2022 et 49 en 2021, soit un temps de débat plus faible que lors de n’importe quelle année du premier quinquennat Macron.

Ce temps peut logiquement conduire au vote de plusieurs amendements contre l’avis du gouvernement. Concernant les recettes du budget de l’État, cela a été le cas du rétablissement de l’ exit tax (dispositif de lutte contre l’évasion fiscale, supprimé par Emmanuel Macron en 2018), d’une taxe sur les superdividendes ou d’un crédit d’impôt pour le reste à charge de tout résident en EHPAD. Pour ce qui est du budget de la sécurité sociale, cela concernait notamment la conditionnalité des exonérations de cotisations sociales au respect de l’égalité salariale femmes-hommes. Enfin, pour le volet dépenses du budget, des amendements augmentant les crédits dédiés au développement du transport ferroviaire de trois milliards d’euros, et d’autres celui de la rénovation thermique des logements de près de douze milliards d’euros avaient été adoptés.

Une fois ce temps écoulé, l’arrivée de la Première ministre à l’Assemblée nationale annonce l’utilisation de cette procédure. Le moment de cette arrivée est généralement prévisible pour les groupes parlementaires sur la base du calendrier prévisionnel des séances parlementaires : ainsi, l’absence de convocation de conférences des présidents de groupe, instance parlementaire seule habilitée à fixer l’ordre du jour, alors qu’approche la dernière séance prévue pour l’examen d’un texte annonce-t-il le recours au 49.3. Ce scénario laisse ainsi supposer que la présidence de l’Assemblée, chargée de convoquer les conférences des présidents, est, elle, informée au préalable du calendrier prévu.

En parallèle de l’examen parlementaire se déroule ainsi un examen parallèle : la préparation de la version du texte de loi qui fera l’objet d’un 49.3. Cet examen, réalisé dans le huis clos gouvernemental, consiste ainsi à intégrer certains des amendements déposés, indépendamment du fait qu’ils aient été examinés et du résultat de cet examen (adoption ou rejet).

Les conditions de cet examen parallèle ne sont pas connues et n’ont pas fait, à notre connaissance, l’objet de publications à ce stade. Il est possible de supposer qu’elles répondent aux processus habituels d’arbitrage intra-gouvernementaux : réunions interministérielles (dites RIM [7] ).

Toutefois, l’analyse des amendements retenus fait apparaître une dimension supplémentaire : le groupe auteur de l’amendement semble apparaître comme un critère discriminant. Ainsi, le nombre d’amendements issus des groupes qui composent la Nouvelle Union populaire écologique et sociale (NUPES) apparaît très faible, tant au regard du nombre d’amendements retenus des autres oppositions que du nombre respectif d’amendements déposés. Au sein de ces amendements, le nombre d’amendements issus de ceux déposés par le groupe LFI-NUPES est généralement nul ou quasi-nul [8] .

Ces arbitrages relèvent dès lors d’un exercice gouvernemental inédit où se mêlent les arbitrages gouvernementaux et les logiques propres à l’exécutif et les enjeux politiques partisans, sans qu’il soit possible pour autant d’identifier la part de chacun de ces critères.

Cet examen parallèle donne lieu à un exercice parlementaire étonnant, largement décrié par les oppositions, dans lequel l’examen des articles et amendements continue de se dérouler alors que leur issue est déjà décidée par avance dans l’examen parallèle, sans que ce résultat soit connu de façon certaine par les députés.

L’annonce du recours à l’article 49.3 par la Première ministre répond, elle aussi, à une stratégie argumentative constante, tentant de démontrer la volonté d’obstruction parlementaire et de « blocage ». « Tout indique que nous ne tiendrons pas les délais prévus pour la discussion de cette première partie du PLF [projet de loi de finances]. Ensuite, et surtout, les oppositions ont toutes réaffirmé leur volonté de rejeter le texte », a-t-elle ainsi affirmé pour justifier le recours au 49.3 sur le budget.

Pourtant, ce motif ne semble pas vérifié dans les faits. « Les 3417 amendements du projet de loi de finances pour 2023 sont quasiment dans la moyenne haute, mais ce n’est pas un chiffre exceptionnel », commente ainsi le blog Projet Arcadie [9] , spécialisé dans le suivi et l’analyse de l’actualité parlementaire.

De même, l’argument du non-respect des délais prévus semble bien peu fondé. L’article 48 de la Constitution confie en effet au gouvernement un rôle prépondérant dans la fixation de l’ordre du jour parlementaire [10] , rôle encore renforcé dans le cadre de l’examen des projets de loi de finances [11] . Ainsi le gouvernement a-t-il le loisir de prolonger les délais d’examen, pratique courante tout au long de la V e République, d’autant que le délai maximal fixé pour l’adoption de ces projets de loi est alors très loin d’être dépassé.

La raison réelle semble bien davantage indiquée dans la dernière partie des propos de la Première ministre, rappelant de façon quasi tautologique que « les oppositions ont toutes réaffirmé leur volonté de rejeter le texte ». Ainsi, il ne s’agit ici ni de contourner un problème d’obstruction parlementaire, inexistant dans ce cas, ni de faire face, comme dans les cas historiques évoqués au préalable, une majorité divisée, mais bien de faire adopter des lois dans un contexte structurel de « fait minoritaire ».

Le recours à l’article 49.3 interrompant immédiatement l’examen du projet de loi concerné par l’Assemblée nationale, il conduit mécaniquement à ce qu’un certain nombre de dispositions ne fassent jamais l’objet d’un examen en séance. Ainsi, les crédits consacrés à l’Éducation nationale, premier budget historique de l’État, ceux consacrés au soutien aux collectivités confrontées à la crise énergétique ou encore l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM), clé de voûte de tout budget de la Sécurité sociale, n’ont-ils pas fait l’objet d’examen en séance.

Du parlementarisme rationalisé à l’absence organisée du Parlement

Le débat politique se concentre logiquement davantage sur les conséquences et le contenu des projets de lois que sur la méthode : les projets ainsi concernés par le recours au 49.3 sont loin d’être anecdotiques, puisqu’il s’agit de décider s’il est pertinent des niveaux de dépenses publiques consacrées au système de santé et de protection sociale, d’un côté, et aux investissements et services publics, de l’autre, baissent en valeur réelle [12] .

Cependant, la méthode n’a rien d’anecdotique. Elle constitue au contraire une illustration d’un renforcement du caractère autoritaire de la V e République à l’occasion du deuxième mandat du président de la pratique du pouvoir sous la présidence d’Emmanuel Macron. Ainsi, si la V e République est généralement considérée comme un régime dit semi-présidentiel, sous-classification des régimes parlementaires, une telle évolution de la pratique institutionnelle invite à se questionner sur l’évolution de sa nature même.

Car dès lors que le recours à l’article 49.3 constitue une méthode normale de gouvernement et non un outil pour faire face à des situations politiques exceptionnelles – divisions au sein de la majorité notamment –, c’est le rôle de l’Assemblée nationale même qui est en question. En ce qui concerne les textes budgétaires à tout le moins, elle prend désormais le rôle d’une chambre consultative : saisie pour débats, la décision lui en est retirée, à toutes les lectures et sur tous les volets des textes concernés.

Ainsi, si l’usage récurrent du 49.3 constitue un indice quant à l’évolution du régime politique, qui nécessitera d’être analysé avec davantage de recul, notamment au-delà de la phase budgétaire, il s’inscrit toutefois dans un contexte général.

La généralisation du recours aux ordonnances trouve sa source, elle, aux débuts mêmes du premier mandat d’Emmanuel Macron, marqué par une réforme du Code du travail conduite par ordonnances [13] , alors même qu’il disposait alors d’une majorité absolue à l’Assemblée nationale. L’argument évoqué alors pour justifier le recours à ce dispositif d’exception, outil lui aussi censé relever du « parlementarisme rationalisé » [14] , est alors pour l’essentiel celui du délai : argument largement contestable eu égard aux dispositifs déjà prévus par la Constitution qui permettent notamment au gouvernement d’engager de façon unilatérale la « procédure accélérée » (appelée avant la réforme de 2008 « procédure d’urgence »), procédure par ailleurs systématisée par Emmanuel Macron lui-même [15] .

La crise sanitaire due au Covid-19 a de ce point de vue marqué une accélération nette, plutôt qu’une rupture, dans le rapport de l’exécutif au Parlement [16] , ce dernier étant relégué très à l’arrière-plan de la gestion de crise, pour laquelle le président de la République privilégie, d’une part, le Conseil de défense sanitaire – dont la composition comme le calendrier sont entièrement décidés par lui, et dont les débats sont confidentiels, et, d’autre part, le recours aux ordonnances.

Enfin, les mandats Macron sont particulièrement marqués par le recours à des instances extérieures au Parlement censées animer le débat démocratique à sa place : il en est ainsi de la Convention citoyenne pour le climat, des cahiers de doléances lancés suite au mouvement des Gilets jaunes ou, dernièrement, du Conseil national de la refondation. Ces trois exemples ont en commun d’avoir été largement critiqués tant par les oppositions que par leurs membres eux-mêmes pour la très faible prise en compte de leurs conclusions [17] , [18] , [19] .

L’ensemble de ces indices marque ainsi le rapport du courant politique d’Emmanuel Macron, et du président lui-même, à la démocratie parlementaire. Il reprend ainsi à son compte plusieurs des critiques fondamentales faites par les rédacteurs de la Constitution de 1958 sur le « régime des partis », jugé source d’instabilité et d’inaction. Mais il y ajoute des critiques récurrentes, centrées particulièrement sur la lenteur supposée du Parlement et sur la méfiance des amendements issus du débat parlementaire.

Ainsi, le recours au 49.3 n’apparaît pas ici comme conjoncturel, mais bien comme le fruit d’une forme de rejet du parlementarisme, de la part d’un président qui n’a lui-même jamais souhaité briguer le mandat de député et ne cache pas sa méfiance pour les députés, y compris de sa propre majorité [20] . Un rejet dont viennent témoigner de nombreux propos rapportés par la presse, de lui-même (« Le Parlement, ce n’est pas là que ça se passe ! ») ou de ses proches (« [Il] ne sait pas trop comment fonctionne un député, ni comment il pense – quand il ne se demande pas carrément à quoi il sert ») [21] .

Le Parlement n’est pas le seul à faire l’objet de telles critiques : ces mêmes critiques sont largement adressées aux organismes paritaires et aux processus dits de « dialogue social », jugés trop longs, inefficaces et trop porteurs de compromis.

Ainsi, la loi relative à la réforme de l’assurance chômage confirme-t-elle une évolution déjà observée depuis les lois dites « Macron » puis « Avenir professionnel » : toutes confient en effet à l’exécutif le soin de conduire des transformations profondes de régimes initialement conçus comme paritaires, comme l’assurance-chômage. Les « partenaires sociaux » – syndicats et organisations patronales – voient ainsi leur périmètre réduit à celui d’une concertation préalable strictement consultative, sans aucun pouvoir de décision sur des régimes dont ils sont pourtant censés avoir la gestion.

L’État géré comme une entreprise ?

Au-delà du simple rapport personnel d’Emmanuel Macron au Parlement, la composition socio-professionnelle des cadres « macronistes » apporte sans nul doute une clé d’explication supplémentaire à la vision qu’a ce courant politique de l’État.

Ainsi la classe qui a pris le pouvoir sous Emmanuel Macron, contrairement à la classe politique traditionnelle, a souvent fait ses armes dans le privé, dont elle privilégie les pratiques, plutôt que celles, plus lentes, de la démocratie parlementaire. Le Président, alors fraîchement élu, avait lui-même résumé cette formule dans un tweet en anglais : “ I want France to be a start up Nation. A Nation that thinks and moves like a start up ” (« Je souhaite que la France soit une start-up nation. Une nation qui pense et bouge comme une start-up » [22] ).

L’idée que la culture et le fonctionnement de l’entreprise privée est préférable, car plus efficace, à celui de l’État et du service public apparaît comme une constante du macronisme.

Elle se traduit notamment par l’explosion du pantouflage, cette pratique qui consiste à quitter le service de l’État pour entrer dans le secteur privé, à l’instar du président lui-même : « le pantouflage a pris une ampleur inédite depuis que Macron est au pouvoir », analyse ainsi le journaliste Vincent Jauvert [23] . Dans l’autre sens, « favoriser la mobilité et accompagner les transitions professionnelles des agents publics dans la fonction publique et le secteur privé » apparaît explicitement comme un des objectifs de la réforme de la fonction publique menée sous le précédent quinquennat [24] , qui prévoit en particulier de faciliter l’accès des personnes issues du secteur privé aux emplois de direction de la fonction publique, jusque-là réservés, sauf exceptions limitées, aux titulaires des concours de la fonction publique.

Le “new public management” , qui désigne l’import des méthodes de management issues du privé dans la fonction publique, a également considérablement augmenté sous Macron, comme le note plusieurs chercheurs, comme Béligh Nabli, maître de conférences en droit public et auteur de L’État – Droit et politique [25] , ou encore par Madina Rivale, chercheuse en innovation publique au CNAM, qui note en 2017 : « C’est la première fois en politique qu’un chef de l’État dirige ses équipes en introduisant des méthodes de management venant du monde de l’entreprise » [26] .

Le recours inédit aux cabinets de conseil depuis la prise du pouvoir par Emmanuel Macron vient encore apporter une illustration de cette tendance de fond : « en 2021, l’État a dépensé plus d’un milliard d’euros en prestations de conseil. Ces dépenses ont plus que doublé depuis 2018, (…) des pans entiers des politiques publiques ont été sous-traités à des cabinets privés : crise sanitaire, réforme de l’aide juridictionnelle, radars routiers, évaluation de la stratégie nationale de santé », note ainsi un rapport sénatorial de 2022 [27] . Lors de la crise sanitaire, c’est le cabinet BVA qui a notamment proposé au gouvernement le mécanisme de l’auto-autorisation de sortie, ultérieurement invalidé par le Conseil d’État [28] .

Enfin, les choix des Premiers ministres d’Emmanuel Macron apparaît un autre élément révélateur du rejet du parlementarisme : en choisissant Jean Castex puis Élisabeth Borne, deux personnalités jugées techniciennes sans expérience du mandat parlementaire, comme lui, le président de la République semble marquer une préférence nette et constante.

De ce point de vue, l’évolution d’Emmanuel Macron dans la pratique des institutions, si elle est inédite en France, s’inscrit dans une tendance plus large observée à l’international comme une évolution de fond du libéralisme : celle d’une dissociation de plus en plus grande entre réformes libérales et procédures démocratiques. Ce processus a été décrit en détail et qualifié par le philosophe Grégoire Chamayou notamment sous le terme de « libéralisme autoritaire »

Rajoutons par ailleurs que l’évolution d’Emmanuel Macron dans ce domaine de la pratique des institutions s’inscrit dans un processus plus large et largement international d’évolution du libéralisme. Il s’agit d’une dissociation de plus en plus grande entre réformes libérales et procédures démocratiques. Ce phénomène a été observé par le philosophe Grégoire Chamayou dans ses travaux sur le « libéralisme autoritaire » [29] ou encore par les sociologues Marlène Benquet et Théo Bourgeron dans leurs ouvrages sur la « finance autoritaire » [30] .

Si recours régulier à l’article 49.3 par Emmanuel Macron ne marque pas, en soi, une évolution majeure de la V e République, née d’une méfiance fondamentale vis-à-vis du Parlement dont les fondateurs souhaitaient limiter les pouvoirs en dotant le gouvernement d’une série d’outils dits du « parlementarisme rationalisé ».

Toutefois, les conditions dans lequel il est utilisé marque une singularité de l’exercice du pouvoir macroniste : dans un contexte d’absence de bloc majoritaire à l’Assemblée nationale, il passe d’un outil exceptionnel, conçu pour faire face aux divisions de la majorité ou aux obstructions de l’opposition, à un mode normal de gouvernement. Dès lors, il marque un changement profond dans l’équilibre du régime de la Ve République, traditionnellement qualifié de « semi-présidentiel » ou de « semi-parlementaire ».

Cette évolution est à analyser dans le contexte global du rapport très critique d’Emmanuel Macron et de son courant politique à la démocratie parlementaire et à l’État. Il ne peut ainsi être isolé du recours fortement accru à d’autres outils issus du « parlementarisme rationalisé », comme les ordonnances ou la procédure accélérée, ou encore à la tendance à privilégier les profils et méthodes issus du secteur privé sur ceux du secteur public, en matière de management, de recrutements ou même en ce qui concerne le choix des Premiers ministres.

La tendance macroniste apparaît ainsi comme profonde. Elle s’inscrit dans une évolution non seulement française mais observée aussi au plan international du courant libéral, évolution qualifiée d’« autoritaire » par plusieurs philosophes et sociologues.

la fondation

Notes de bas de page

[1] Il n’a pas été fait mention de cet événement dans les titres d’ouverture des deux principaux journaux télévisés de 20 heures – TF1 et France 2 – ni le 19, ni le 20 octobre. Y ont cependant été évoqués des sujets aussi cruciaux et d’actualité que la hausse des prix des meubles, l’addiction des adultes aux écrans ou « les secrets du Sacré-CŒur ».

[2] FRANÇOIS Bastien. « II. Un parlementarisme « rationalisé » », BASTIEN François (coord.), Le régime politique de la Ve République. La Découverte, 2011, pp. 29-62.

[3] En 1988, l’Assemblée nationale compte 275 députés issus du Parti socialiste (PS) et 25 du Parti communiste français (PCF), soit plus de la majorité absolue (289 députés) si l’on additionne les forces.

[4] Loi n° 2003-327 du 11 avril 2003 relative à l’élection des conseillers régionaux et des représentants au Parlement européen ainsi qu’à l’aide publique aux partis politiques. Disponible à l’adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000000237704

[5] Loi n° 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques. Disponible à l’adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000030978561/

[6] Loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels. Disponible à l’adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000032983213/

[7] DULONG Delphine, FRANCE Pierre, LE MAZIER Julie, « À quoi riment les « RIM » ? Les réunions interministérielles ou l’ordinaire du travail gouvernemental », Revue française d’administration publique, 2019/3 (N° 171), p. 697-712. Disponible à l’adresse : https://www.cairn.info/revue-francaise-d-administration-publique-2019-3-page-697.htm

[8] Aucun amendement déposé par le groupe LFI-NUPES n’a ainsi été retenu lors de trois des quatre utilisations de l’article 49.3 cet automne.

[9] Projet Arcadie. « Obstruction parlementaire : le cas d’école du projet de loi de finances pour 2023 ». Projet Arcadie [en ligne]. 16 octobre 2022. Disponible à l’adresse : https://projetarcadie.com/content/obstruction-parlementaire-plf2023

[10] « Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour ». Constitution du 4 octobre 1958, article 48, révisé par la loi constitutionnelle de 2008. Disponible à l’adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000006527527/2022-12-06/

[11] « En outre, l’examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale et, sous réserve des dispositions de l’alinéa suivant, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l’ordre du jour par priorité. ». Ibid .

[12] Avec le projet de loi de financement de la sécurité sociale 2023, le financement du système de santé est en hausse de 3,7 % hors dépenses Covid, quand l’inflation sur l’année dépassera les 4 %. Avec le PLF 2023, les dépenses de l’ensemble des administrations publiques n’augmentent que de 2,75 %.

[13] Loi n° 2017-1340 du 15 septembre 2017 d’habilitation à prendre par ordonnances les mesures pour le renforcement du dialogue social. Disponible à l’adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000035568022

[14] FRANÇOIS Bastien. « II. Un parlementarisme « rationalisé » », BASTIEN François (coord.), Le régime politique de la Ve République. La Découverte, 2011, pp. 29-62.

[15] LEMAIRE Élina. La procédure accélérée ou la regrettable normalisation d’une procédure dérogatoire. In : Jus Politicum . 5 juillet 2017. Disponible à l’adresse : https://blog.juspoliticum.com/2017/07/05/la-procedure-acceleree-ou-la-regrettable-normalisation-dune-procedure-derogatoire-par-elina-lemaire/

[16] DE BUJADOUX, Jean-Félix, « Le Parlement dans la crise sanitaire », Études, 2021/11 (Novembre), pp. 31-42. Disponible à l’adresse : https://www.cairn.info/revue-etudes-2021-11-page-31.htm

[17] D’ALLENS Gaspard, BOEUF Nicolas, DANG Léa. Convention pour le climat : seules 10 % des propositions ont été reprises par le gouvernement. Reporterre [en ligne]. 31 mars 2021. Disponible à l’adresse : https://reporterre.net/Convention-pour-le-climat-seules-10-des-propositions-ont-ete-reprises-par-le-gouvernement

[18] DEHIMI Mathilde. Que sont devenus les cahiers de doléances lancés après le mouvement des “gilets jaunes” ? France inter [en ligne]. 10 février 2020. Disponible à l’adresse : https://www.radiofrance.fr/franceinter/que-sont-devenus-les-cahiers-de-doleances-lances-apres-le-mouvement-des-gilets-jaunes-3321863

[19] “EELV, LFI, RN, LR : pourquoi ils refusent tous de participer au Conseil national de la refondation ? TFI Info [en ligne]. 31 août 2022. Disponible à l’adresse : https://www.tf1info.fr/politique/eelv-lfi-rn-lr-pourquoi-ils-refusent-tous-de-participer-au-conseil-national-de-la-refondation-cnr-propose-par-emmanuel-macron-2230883.html

[20] BRUCKERT Erwan, MANDONNET Éric. On peut faire de la politique sans passer par la case député. L’Express [en ligne]. 16 juillet 2022. Disponible à l’adresse : https://www.lexpress.fr/politique/emmanuel-macron-on-peut-faire-de-la-politique-sans-passer-par-la-case-depute_2175086.html

[21] LE DROLLEC Alexandre, MARTIN Julien. Emmanuel Macron, le président qui n’aimait pas le Parlement. L’Obs [en ligne]. 3 juillet 2022. Disponible à l’adresse : https://www.nouvelobs.com/politique/20220703.OBS60452/emmanuel-macron-le-president-qui-n-aimait-pas-le-parlement.html

[22] MACRON Emmanuel [Twitter : @EmmanuelMacron]. I want France to be a start-up nation. A nation that thinks and moves like a start-up. #VivaTech. 15 juin 2017. Disponible sur : Twitter, https://twitter.com/EmmanuelMacron/status/875394454110294016 .

[23] JAUVERT Vincent. Les Voraces – Les élites et l’argent sous Macron . Robert Laffont, 2020.

[24] Loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique. Disponible à l’adresse : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000038889182/

[25] NABLI Béligh. Macron et la vision managériale de l’État. Libération [en ligne].16 octobre 2017. Disponible à l’adresse : https://www.liberation.fr/debats/2017/10/16/macron-et-la-vision-manageriale-de-l-etat_1816140

[26] GUINOT Danièle, RIVALE Mandina. Interview : « Le management selon Macron s’apparente à celui d’une entreprise familiale ». Le Figaro [en ligne].6 août 2017. Disponible en ligne : https://www.lefigaro.fr/politique/2017/08/06/01002-20170806ARTFIG00142-un-mode-de-management-qui-s-apparente-a-celui-d-une-entreprise-familiale.php

[27] ASSASSI Éliane, pour la commission d’enquête « cabinets de conseil ». Un phénomène tentaculaire : l’influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques . Paris : Sénat. 16 mars 2022. Disponible à l’adresse :  https://www.senat.fr/notice-rapport/2021/r21-578-1-notice.html

[28] STIEGLER Barbara. De la démocratie en pandémie . Paris : Gallimard, 2021.

[29] CHAMAYOU Grégoire. La société ingouvernable. Une généalogie du libéralisme autoritaire . Paris : La Fabrique. 2018.

[30] BENQUET Marlène, BOURGERON Théo . La finance autoritaire. Vers la fin du néolibéralisme . Paris : Raisons d’agir. Coll. « Raisons d’agir ». 2021.

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France's article 49.3 a handy constitutional tool to bypass parliament

Since the French government lost its absolute majority in parliament, it's becoming harder to get legislation passed. However France has a handy tool called article 49.3 – and it appears increasingly likely the Prime Minister will be using it. RFI looks at how this “nuclear legislative weapon” actually works and whether it's really the threat to democracy that detractors are claiming.

Issued on: 13/10/2022 - 12:24

Article 49.3 of the French constitution, commonly known as "Le 49.3", is a mechanism that allows the executive to force laws through parliament without a vote.

Introduced in 1958 with the Fifth Republic , it was designed to overcome the shortcomings of the previous republic – notably political deadlock due to rapid changes of government.

Paragraph 3 of Article 49  allows "the prime minister, after deliberation by the council of ministers, to engage the government's responsibility before the National Assembly" by bypassing a vote on bills relating to state and social security budgets.

The 49.3 also provides for recourse by parliament. MPs can block the bill's adoption by "tabling a vote of no confidence – signed by at least 10 percent of members (58 MPs) and filed within 24 hours".

How does it work?

If the motion of no confidence gets a majority (289 MPs), the bill is rejected and the government must step down. 

If the motion is rejected, the bill is passed and heads over to the Senate. The usual to-ing and frowing between upper and lower house continues, and the government can activate 49.3 again if needed.

Governments have made lavish use of the 49.3 in the past, but since 2008 it can be activated for only one bill per parliamentary session (per year), outside of the state and social security budgets for which there are no limitations.

Why is it in the news?

During parliamentary elections in June this year, President Macron’s Renaissance party (formerly LREM) lost its absolute majority in parliament, making it harder to get legislation passed than before.

Prime Minister Elisabth Borne is expected to use Article 49.3 for the budget bill  (PLF), which the National Assembly began debating this week. Opposition parties have already announced they will not vote in favour.

“The question is not to know if we will use the 49.3 on the PLF but when, since it is out of the question for France not to have a budget,” a leading member of Renaissance told FranceInfo .

• French PM warns retirement reform may be forced through parliament without vote

The 49.3 mechanism will also most probably be used for the pension reform bill, which includes raising the legal age of retirement from 62 to 65 years of age.

The leftist Nupes alliance and far-right National Rally are set to vote against, although the right-wing Republicans (LR) could ultimately rally round the government and get the bill passed.

Is it unusual to trigger 49.3?

Far from it. Article 49.3 has been used 87 times since 1958, according to official government figures . Mostly by the Left.

Socialist prime minister Manuel Valls  used it six times in 2015 and 2016 to push through the El Khomri labour law reform and the "Macron law" on finance. Both encountered opposition from within the Socialist Party itself.

• French government rams through economy law against left opposition

Jacques Chirac, Raymond Barre and Edith Cresson all turned to article 49.3 eight times during their terms, while Georges Pompidou used it six times.

The record holder is the late Michel Rocard – Socialist prime minister under François Mitterrand from 1988 to 1991. With only a relative majority in parliament, he relied on it 28 times for 13 pieces of legislation.

"At the time it didn't stir up public opinion or the media," said Anne Levade , a professor in constitutional law.

"But to demonstrate how solid their majority was, some prime ministers later said, 'I would never use 49.3 because I don't need it'."

• French PM to push through pension reform without vote

So far, Macron’s government has used the 49.3 only once – in February 2020 – to push through the first part of the pension reform bill.

The government had a comfortable majority, but triggered the mechanism to cut short parliamentary debate on the bill after opposition MPs tabled 41,000 amendments to obstruct its passage through parliament.

The bill became law in 2020, but was held back because of the Covid pandemic.

Why is 49.3 politically risky?

French media often refers to article 49.3 as a “nuclear legislative weapon” – both for what it can achieve and what it can entail.

Governments can push through sometimes-unpopular legislation, but they also risk being overthrown.

Whilst motions of no confidence had little chance of getting voted during Macron's first term, the government is now in a far weaker position.

Under the Fifth Republic, there's been only one successful motion of no confidence – which led to the resignation of Georges Pompidou's government – but it was not the result of the 49.3.

Denial of democracy?

While 49.3 is legal and has never brought down a government, its use has become synonymous with stifling democratic debate.

The opposition, of whatever political hue, tends to criticise it as undemocratic since it deprives elected representatives of their say on key issues.

In 2006, while still an opposition MP, Socialist François Hollande  called article 49.3 “a brutality” a “denial of democracy” and “a way of slowing down or stopping parliamentary debate".

Once president, however, he let his prime minister Manuel Valls use it. He has since said that "if a government no longer has this weapon, it means it can no longer carry out the policy it has chosen".

Jean-Louis Debré, president of the Constitutional Council between 2007 and 2016, has defended it as "an instrument that allows stability in government in the face of party divisions".

But Robert Badinter, another former head of the Constitutional Council and former justice minister, has expressed reservations. 

"The 49.3 is indispensable for finance and budgetary matters. For the rest it has to disappear," he said in 2019 . "You don't change a law that wasn't voted in parliament."

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Droit constitutionnel

49-3 et motion de censure

Utilisées récemment à l’Assemblée nationale concernant le projet de loi ordinaire instituant un système universel de retraite, pour lequel le Gouvernement a engagé la procédure accélérée, les techniques constitutionnelles que sont le 49-3 et la motion de censure méritaient quelques rappels par  Dalloz Actu Étudiant .

Le 29 février 2020, le Gouvernement a engagé sa responsabilité en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution. Deux motions ( ici et ici ) de censure ont été déposées par des groupes d'opposition et rejetées le mardi 3 mars 2020. Le projet de loi est donc considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3 de la Constitution.

Selon l’article 20 , alinéa 3 de la Constitution, le Gouvernement est responsable devant le Parlement uniquement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50 de la Constitution. Toutefois, afin d’éviter l'instabilité gouvernementale des IIIe et IVe Républiques, le constituant de 1958 a fortement rationnalisé les mécanismes permettant la mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement. Ces dispositions ont montré leur efficacité puisqu’un seul Gouvernement a été renversé par le Parlement sous la Ve République.

■ Motion de censure de l’article 49, alinéa 2

Aux termes de l’article 49, alinéa 2 de la Constitution, « L'Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire».

La motion de censure, arme essentiellement symbolique sous la Cinquième République, permet à des députés de faire savoir au Gouvernement qu’ils n’ont plus confiance en lui, de provoquer un débat solennel à l’Assemblée nationale, pouvant avoir pour conséquence de renverser le Gouvernement.

Afin de distinguer la motion de censure de l’alinéa 3 du même article, celle de l’alinéa 2 a pu être appelée «motion de censure spontanée» .

·        Recevabilité

Elle doit être signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale (soit 58 députés). Afin d’éviter de trop nombreuses motions, chaque signataire ne peut en signer que 3 au cours d’une session ordinaire et 1, durant une session extraordinaire.

·        Vote

À la suite de son dépôt, elle est discutée et mise aux voix après un délai de réflexion de 48 heures (Règl. de l’Assemblée nationale, art. 153 et 154). Seuls les députés favorables à la motion de censure voient leurs votes recensés. Pour être adoptée la majorité absolue est nécessaire (289 sur 577 députés).

·        Conséquences de l’adoption

Si la motion de censure est adoptée, le Gouvernement est renversé et le Premier ministre remet immédiatement au Président de la République la démission du Gouvernement (Const. 58, art. 50). Dans l’attente d’un nouveau Gouvernement, le Gouvernement démissionnaire expédie les affaires courantes.

En pratique, une seule motion de censure a été votée à la majorité absolue en 1962 sous la Ve République, elle a conduit à renverser le Gouvernement Pompidou I, le 5 octobre 1962. L’Assemblée nationale était alors hostile au projet du Chef de l’État, le général de Gaulle, qui avait pour objet de modifier la Constitution par référendum afin de faire élire le Président de la République au suffrage universel direct. Cette motion a eu pour réponse la dissolution de l’Assemblée nationale par le général de Gaulle.

■ Engagement de la responsabilité du Gouvernement sur un texte, article 49, alinéa 3.

Selon l’article 49, alinéa 3 , « Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent. Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session. »

·        Procédure

Le Premier ministre, après délibération en Conseil des ministres, peut engager la responsabilité du Gouvernement sur un texte à n’importe quel stade de la procédure législative. Concernant le texte sur lequel le Gouvernement engage sa responsabilité, il peut retenir celui en cours de discussion, complété par tout amendement en discussion qu'il souhaite y adjoindre (V. Cons. const. 5 août 2015, n° 2015-715 DC § 13).

Le débat parlementaire s'interrompt immédiatement et l'initiative est alors laissée à l'opposition. Si celle-ci n'agit pas, si donc rien ne se passe et ce durant vingt-quatre heures, on constate que le texte est «considéré comme adopté» sans aucun vote.

·        Motion de censure

Durant ces vingt-quatre heures, l'opposition peut déposer une motion de censure (« motion de censure provoquée »). Les conditions de recevabilité sont les mêmes que celle prévues à l’article 49, l'alinéa 2, étant entendu que le fait de signer une motion de censure en réplique à la mise en oeuvre par le Gouvernement de l'alinéa 3 du présent article n'entre pas dans le décompte des motions de l'alinéa 2. Ainsi les députés qui auraient signé durant la même session une motion en vertu de l'alinéa 2 peuvent en signer autant qu'il est nécessaire dans le cadre de l'alinéa 3; et les députés qui auraient signé ces motions de l'alinéa 3 et n'auraient pas encore épuisé leur quota de l'alinéa 2 peuvent aussi continuer d'en signer dans les limites fixées à l'alinéa 2.

Ensuite, l'Assemblée nationale se prononce, à l'issue d'un nouveau délai de quarante-huit heures, sur la censure et non plus sur le texte. Les opposants au texte, hostiles au Gouvernement, voteront généralement la motion de censure. Dans le cas contraire, ils s’abstiendront avec les partisans du texte, puisque seuls les votes favorables à la motion sont recensés . L’abstention entraîne donc le soutien au Gouvernement.

Si la motion de censure est adoptée à la majorité absolue , le Gouvernement est renversé et le texte est donc rejeté . En revanche, si la motion de censure ne recueille pas la majorité absolue , le texte est considéré comme adopté et le Gouvernement reste en place . Le résultat recherché est bien atteint: lorsque le Gouvernement reste en place, il dispose du texte qu'il souhaitait.

Cette technique constitutionnelle s'apparente plus à un moyen permettant d'obtenir l'adoption forcée d'un texte à l’Assemblée nationale qu'à un simple moyen de contrôle du Gouvernement , même si la conséquence de sa mise en œuvre peut entraîner la chute du Gouvernement. Son utilisation permet qu'un texte soit adopté à l’Assemblée nationale même si elle n’y est pas favorable, ou alors d’achever l’examen d’un texte sur lequel un trop grand nombre d’amendements était déposé, comme cela fut le cas pour la réforme des retraites en première lecture à l’Assemblée nationale.

Si toutes les utilisations de l’article 49, alinéa 3 ont abouti à l'adoption du texte, ce qui prouve l'efficacité de cette disposition, il convient toutefois de remarquer que son utilisation a pu parfois être contestable. On peut ainsi mentionner ici à titre d’ exemple l’adoption de la loi de finances rectificative pour 1962 contenant les crédits pour le développement de l'arme nucléaire : « déposé sur le Bureau de l'Assemblée nationale, un projet de loi pour lequel le Gouvernement a demandé la procédure accélérée (d'urgence à l'époque) est considérablement amendé. Le Gouvernement , revenant au texte tel qu'il l'avait déposé, engage sa responsabilité en vertu de l'alinéa 3. Le texte est adopté après le rejet de la motion de censure déposée par l'opposition. Transmis au Sénat, le texte est rejeté . Le Gouvernement demande la réunion d'une commission mixte paritaire qui ne parvient pas à trouver un compromis . Le Gouvernement représente son texte devant l'Assemblée et y engage à nouveau sa responsabilité . Adopté sans vote, le texte est transmis au Sénat qui le rejette à nouveau . Le Gouvernement demande alors à l'Assemblée nationale de statuer définitivement et engage sa responsabilité . Le texte est définitivement adopté sans vote. » (V. Code constitutionnel, Dalloz, commentaire de M. Lascombe). Ainsi, même avec une « opposition totale du Sénat (2 votes négatifs) et un mécontentement latent à l'Assemblée nationale (aucun vote positif), le Gouvernement parvient à imposer son texte, sans qu'il ait subi de modifications dès lors qu'il n'en a pas accepté » (ibid .).

■ Utilisation de l’article 49, alinéa 3 sous la Ve

Depuis le début de la Ve République, c’est la 89 e fois que cette procédure est engagée.

Liste des Premiers ministres ayant utilisé l’article 49, alinéa 3 :

Michel Debré (1959-1962) : 4 fois ; Georges Pompidou (1962-1968) : 6 fois ; Raymond Barre (1976-1981) : 8 fois ; Pierre Mauroy (1981-1984) : 7 fois ; Laurent Fabius (1984-1986) : 4 fois ; Jacques Chirac (1986-1988) : 8 fois ; Michel Rocard (1988-1991) : 28 fois ; Edith Cresson (1991-1992) : 8 fois ; Pierre Bérégovoy (1992-1993) : 3 fois ; Edouard Balladur (1993-1995) : 1 fois ; Alain Juppé (1995-1997) : 2 fois ; Jean-Pierre Raffarin (2002-2005) : 2 fois ; Dominique de Villepin (2005-2007) : 1 fois ; Manuel Valls (2014-2016) : 6 fois et Édouard Philippe (2017- ) : 1 fois.

■  Code constitutionnel et des droits fondamentaux , Dalloz, 2020

Auteur :Christelle de Gaudemont

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Sur quelles réformes l’article 49.3 a-t-il déjà été utilisé ?

Emmanuel Macron et son gouvernement ont finalement opté, jeudi 16 mars, pour l’emploi du 49.3 sur la réforme des retraites, annoncé par Élisabeth Borne devant une Assemblée nationale en ébullition. Depuis 1958, l’article a été dégainé cent fois.

• Esther Serrajordia ,
• le 16/03/2023 à 15:07
• Modifié le 16/03/2023 à 15:18

Lecture en 3 min.

Le gouvernement d’Elisabeth Borne a eu recours au 49.3 à 11 reprises.

Une manifestante opposée à l’utilisation du 49.3 dans le défilé contre la réforme des retraites le 11 mars à Nancy. 

ALEXANDRE MARCHI/L'EST REPUBLICAIN/MAXPP

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Pour faire approuver par l’Assemblée nationale sa réforme très contestée des retraites, le gouvernement a finalement utilisé l’article 49.3 de la Constitution. La première ministre Élisabeth Borne a dégainé cette arme constitutionnelle devant l’Assemblée. C’est sa centième utilisation depuis 1958.

Avec 11 utilisations de l’article 49.3, l’ancienne ministre du travail conforte sa deuxième place au classement des chefs de gouvernement qui y ont eu le plus recours, loin derrière le champion Michel Rocard (28), qui ne disposait lui aussi que d’une majorité relative. Au total, 16 premiers ministres l’ont utilisé depuis 1958.

Au fil des ans, le projet de loi de finances pour l’année suivante est le texte qui a fait le plus d’objets de recours au 49.3 (près d’un tiers sur les plus de 90 fois où l’article a été appliqué). Mais cette faculté a également été utilisée pour des réformes plus emblématiques.

Loi sur la liberté de la presse et création du CSA

Michel Debré (1958-1962), le père de la Constitution de la Ve République, a inauguré lui-même l’usage du 49.3 et l’a utilisé quatre fois, dont une pour le texte sur la force de dissuasion nucléaire en 1960. Georges Pompidou (1962-1968) et Raymond Barre (1976-1981) y ont ensuite eu recours respectivement six et huit fois, majoritairement pour des lois de finance.

Le gouvernement d’Elisabeth Borne a eu recours au 49.3 à 11 reprises. / Visactu

Pierre Mauroy (1981-1984), Laurent Fabius (1987-1986) et Jacques Chirac (1986-1988) ont eux aussi engagé la responsabilité du gouvernement pour, respectivement, la loi sur les nationalisations , la loi régissant la liberté de la presse et la loi sur la liberté de la communication ainsi que le retour à un scrutin majoritaire pour l’élection des députés.

Michel Rocard (1988-1991) détient jusqu’à présent le record du recours au 49.3. Il a engagé à 28 reprises sa responsabilité au début du second septennat de François Mitterrand. Quinze textes ont ainsi été adoptés, notamment pour faire adopter le budget 1991 qui instituait la contribution sociale généralisée (CSG), mais aussi pour la création du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) ou la réforme du statut de Renault.

Réforme de la protection sociale

Édith Cresson (1991-1992), première femme à occuper le poste de cheffe du gouvernement, a fait usage à huit reprises de l’article pour faire passer en force quatre projets de loi, dont la création de l’Agence du médicament .

Pierre Bérégovoy (1992-1993) y a recouru trois fois, notamment pour la maîtrise des dépenses de santé et la création du Fonds de solidarité vieillesse . Édouard Balladur (1993-1995) ne dégaine lui l’article 49.3 qu’une seule fois, sur les privatisations d’entreprises publiques, pour couper court à ce qu’il dénonce à l’époque comme une « obstruction parlementaire » menée par l’opposition, qui a déposé près de 4 000 amendements.

Premier ministre de Jacques Chirac, Alain Juppé (1995-1997) a recours deux fois à l’arme constitutionnelle. La première pour faire passer le projet de loi l’autorisant à légiférer par ordonnances pour réformer la protection sociale , en décembre 1995. La seconde sur le statut de France Télécom en juin de l’année suivante.

Décentralisation

En 2003, le 49.3 est employé par Jean-Pierre Raffarin (2002-2005) pour faire adopter la réforme des modes de scrutins régional et européen. Il l’utilise un an plus tard pour faire adopter le volet de la décentralisation consacré aux transferts de compétences aux collectivités locales .

Dominique de Villepin (2005-2007) dégaine le 49.3 pour faire passer le projet de loi pour l’égalité des chances, qui inclut le très contesté contrat première embauche (CPE) . Adopté, le projet de loi sera rapidement abrogé face à la mobilisation massive de la rue.

En 2015, Manuel Valls (2014-2016) a recours au texte pour faire adopter la loi Macron (alors ministre de l’économie) pour la croissance et l’activité. Il l’utilise à nouveau l’année suivante pour la loi travail, défendue par Myriam El Khomri.

Depuis l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron, l’article 49.3 a notamment été utilisé par Édouard Philippe (2017-2020) pour la réforme des retraites en février 2020, mais le texte a finalement été repoussé avant d’être mis de côté. Élisabeth Borne a, elle, engagé onze fois la responsabilité du gouvernement afin de faire adopter la loi de finances 2023.

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Article 49.3 in France: A Political Tool

On October 19, 2022, Prime Minister of France Elisabeth Borne invoked the government’s “engagement of responsibility,” ceasing legislative debate over the state budget in the National Assembly ( l’Assemblée nationale ). Less than 24 hours later, Borne triggered the provision once again, this time for the Social Security finance bill ( PLFSS ). In response, the second and third largest political groups in Parliament—the left-wing Nouvelle Union Populaire Écologique et Sociale (NUPES) coalition and the right-wing Rassemblement National (RN)— filed motions of no confidence , which would ultimately end up rejected by the majority of Parliament.

The “ engagement de responsabilité ” phrase refers to Article 49 paragraph 3 (49.3) of the 1958 Constitution of the French Fifth Republic , which can be evoked by the Prime Minister to pass and adopt a finance or social security law without vote, and effectively without parliamentary review. It has been used 89 times since 1958 by both left-wing and right-wing governments. Deputies in the National Assembly have 24 hours to table a “ motion de censure ,” or a vote of no confidence, to challenge the use of 49.3. However, with an absolute majority in the National Assembly required to adopt a vote of no confidence, it has only occurred once for a 1962 law on direct, universal suffrage to elect the President of the Republic, which was later passed by referendum.

In light of the role that 49.3 plays in the rationalization of the French Parliament, this article reviews its significance and examines the ensuing implications for democratic representation in France by considering how its augmentation of prime ministerial power skews the balance of executive-legislative power towards the executive.

France operates under a semi-presidential system, with a president who appoints a prime minister accountable to Parliament. During periods of concordance, the president, prime minister, and absolute legislative majority are of the same political party. Cohabitation, on the other hand, occurs when the political party of the president does not hold a relative majority in the National Assembly, and the president may opt to appoint a prime minister of the leading opposition party to better facilitate the passage of legislation. The latter was the case under President François Mitterrand of the Parti Socialiste (PS) in 1986 and his appointments of Prime Ministers Jacques Chirac and Édouard Balladur of the Rassemblement pour la République (RPR) in 1986 and 1993, respectively.

Although Prime Minister Elisabeth Borne belongs to the same Renaissance political party as President Emmanuel Macron, the party only holds 170 seats in the National Assembly, short of the 289 needed for an absolute majority. Though not a period of cohabitation, it is more difficult for the Renaissance party to pass bills due to the strong opposition parties, and 49.3 thus becomes a useful instrument for pushing legislation through Parliament. In fact, the record use of the provision occurred under the 1988 presidency of Miterrand (PS), when Prime Minister Michel Rocard (PS) used it 28 times given the PS’ relative Parliamentary majority. The use of the article has since been limited by the Constitutional Revision of July 23, 2008 , allowing 49.3 to only be triggered on finance and social security bills and on only one other bill during the same session.

Nonetheless, in the absence of an absolute parliamentary majority, 49.3 increases prime ministerial and overall executive power. The recent use of the provision by Borne is in line with the overall rationalization of Parliament in the French Fifth Republic where the legislature has limited avenues to challenge or prevent the agenda of the government, marking a continuation in the departure from France’s historical parliamentary supremacy . Although deputies may propose votes of no confidence, the resignation of the prime minister and dissolution of government logically prompts the president to dissolve the National Assembly and call for early elections, introducing a conflict of interest of deputies potentially losing their jobs. This is demonstrated in times of concordance, cohabitation, and relative majority. Other tools of the government to curb parliamentary power include limiting legislative jurisdiction (Art. 34, 41), expanding governmental legislative authority through decrees and ordinances (Art. 37, 38), and the “package vote” allowing legislative vote only on amendments approved by the government (Article 44).

The implications of 49.3 on the democratic representativeness of the National Assembly, Matignon, and Élysée are mixed. Unlike the president and National Assembly, the prime minister is not directly elected by universal suffrage; rather, he or she typically represents the relative or absolute majority of the National Assembly, whose power is increased through 49.3. At the same time, the provision increases unelected prime ministerial primacy over the elected president, especially visible during cohabitation. This has also been observed even during periods of concordance, for example, when Prime Minister Manuel Valls used 49.3 six times in 2015 and 2016 to pass legislation against pushback from same-party President Francois Hollande. However, it can also be argued that an increase in unelected prime ministerial power is minor against the president’s de facto allocation of power beyond the reserved area of the president in defense and foreign affairs and emergency (Art. 16), dissolution (Art. 12), and appointment prerogatives (Art. 56) without the prime minister’s countersignature.

However, the use of the “guillotine” 49.3 provision effectively silences Parliament and minority parties on budget and appropriations matters even though the power of the purse is typically a power of Parliament, from some of the earliest examples such as the English Parliament or most expansive such as the European Parliament. On a global stage, it is disputed , however, whether the legislative power of the purse is necessary for liberal democratic governance. Nonetheless, the large-scale protests in response to the use of 49.3 on Macron’s labor reform bill speak to the dissonance between the representatives and the represented. Thus, the increase in relative executive power against diminished legislative power puts the extent of democratic representation into question.

Edited by: Oscar Luckett

Science Politique

Le recours au 49.3 mine-t-il la démocratie représentative ?

Mercredi 27 septembre, la Première ministre Élisabeth Borne a eu recours à l’article 49.3 de la Constitution pour faire adopter la loi de programmation des finances publiques. Il permet de faire adopter une loi sans le vote du parlement qui, lui, à l’occasion de censurer le gouvernement. L’utilisation de cet article est parfois considérée comme une remise en cause des fondements de la démocratie représentative française.

La Première ministre Elisabeth Borne lors d'une séance de questions au gouvernement, à l'Assemblée nationale, le 26 septembre 2023.

© Johanna Geron / REUTERS

On est encore loin du record de Michel Rocard . L’ancien Premier ministre socialiste avait eu recours à l’article 49.3 de la Constitution à 28 reprises entre 1988 et 1991. Avec "seulement" 12 occurrences, Élisabeth Borne a encore de la marge, mais son gouvernement talonne déjà le père de la «  deuxième gauche  ».

Mercredi 27 septembre, la Première ministre, en poste depuis le 16 mai 2022, a de nouveau enclenché la procédure afin de faire adopter la loi de programmation des finances publiques - texte qui fixe les finances publiques pour au minimum trois ans -, sans un vote des parlementaires. Auparavant, elle a avait utilisé le 49.3 principalement pour faire adopter les budgets de la Sécurité sociale, les budgets annuels mais aussi, plus notablement, pour faire passer la réforme des retraites en mars 2023 .

Il faut dire que depuis son entrée en fonction, elle ne dispose que d’une majorité relative de députés à l’Assemblée nationale, ce qui oblige son gouvernement à des alliances avec des députés non issus de la majorité (Nupes, LR), pour voter l’adoption de textes importants.

L’article 49.3 de la Constitution est une spécificité française dont l’objectif est de garantir le débat parlementaire, tout en évitant l’immobilisation systématique du gouvernement. Yaël Braun-Pivet, présidente de l’Assemblée nationale et député de La République en marche, a ainsi justifié l’utilisation du 49.3 comme un moyen d’éviter le blocage de fonctionnement du pays, comme cela peut être le cas aux États-Unis avec le fameux Shutdown .

Quand on parle de 49.3 , on fait référence à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution française de la Ve République, en vigueur depuis le 4 octobre 1958 . Il donne le droit au Premier ou à la Première ministre, après approbation en Conseil des ministres, de stopper les discussions des députés sur un texte de loi.

Le texte, proposition de loi (initiative du Parlement) ou projet de loi (initiative du gouvernement) - est considéré comme adopté sans vote du Parlement sur le texte lui-même et sans qu’une motion de censure ne soit adoptée par le Parlement dans les 24 heures.​​​​​​

Cet instrument légal sert surtout au gouvernement à faire adopter des textes soit dans un contexte d’opposition assumé des députés de la majorité et de l’opposition, soit pour des raisons conjoncturelles, soit lorsque le gouvernement ne dispose que d’une majorité relative au Parlement. C’est le cas depuis 2022 pour le gouvernement d’Élisabeth Borne.

En contrepartie de ce court-circuitage, le gouvernement engage sa responsabilité et s’expose à une motion de censure de la part des députés. Si cette motion est votée, le texte n’est alors par adopté et le gouvernement renversé.

Dans les faits, aucune motion de censure consécutive à un 49.3 n’a abouti à la démission d’un gouvernement. Cela a encore été le cas le 29 septembre 2023, où la motion de censure déposée par l’alliance des partis de gauche de la Nupes, n’a pas reçu le soutien de la majorité de l’Assemblée (289 députés sur 577).

Assimilé à un passage en force de l’exécutif sur le législatif, le 49.3 a été modifié par la révision constitutionnelle de 2008. Le ou la Première ministre ne peut désormais l’enclencher que pour un seul texte de loi par session parlementaire (du premier jour ouvrable d’octobre au dernier jour ouvrable de juin), sauf pour les projets de loi de finances (PLF) et les projets de financement de la Sécurité sociale (PLFSS).

Pour aller plus loin >  Comment le déficit public affecte la charge de la dette

Pourtant, une partie de l’opinion publique juge sévèrement l’utilisation régulière du 49.3. L’an passé, 63 % des Français estimaient  que le Gouvernement avait eu tort de l’utiliser pour faire passer le projet de loi de finances et y voient un déni de la démocratie représentative.

La démocratie représentative est le fondement de la démocratie française et l’une des formes démocratiques les plus répandues dans le monde. Les citoyens élisent des représentants à qui ils délèguent leur pouvoir d’action. En France, les députés, qui siègent à l’Assemblée nationale, incarnent cette représentation (les sénateurs sont, eux, élus par des grands électeurs).

La démocratie représentative permet au peuple d’être défendu alors qu’il n’a lui même pas les moyens de se défendre constamment, puisque devant vaquer à d’autres occupations. Elle permet aussi la création d’un espace de discussion et de création du compromis autour de questions complexes. Problème, le 49.3, court-circuite les députés, qui ne peuvent pas voter sur des textes importants et donc défendre les intérêts des citoyens.

Mais cet outil institutionnel n’est pas le seul défi rencontré par la démocratie représentative.

Dès son origine, lors du bouillonnement démocratique du XVIIIe siècle, le système de représentation est considéré comme incompatible avec la démocratie. Pour  Jean-Jacques Rousseau , par exemple, le système représentatif est considéré comme incompatible avec un système politique reposant sur la volonté générale du peuple. En effet, l’expression de cette volonté générale nécessite selon lui que chaque citoyen s’exprime sur les textes législatifs soumis au vote, sans quoi, et fautes de certaines voix individuelles, cette même volonté générale ne pourrait précisément être révélée.

Cette critique faite à la démocratie représentative d’une déconnexion entre les attentes des citoyens et les actions politiques reste d’actualité deux siècles plus tard. Des politiques, comme François Ruffin ont par exemple proposé la mise en place de référendum révocatoire , où les citoyens d’une circonscription pourraient retirer le mandat d’un député dans le cas où son action ne serait pas alignée avec la volonté des électeurs.

D’autres aimeraient que la démocratie directe, qui permet aux électeurs de se prononcer directement sur une législation, généralement par référendum, gagne en importance institutionnelle. Dans leurs revendications, les Gilets jaunes réclamaient, par exemple, une relation plus directe entre la population et les instances politiques, via des instruments comme le RIC (Référendum d’initiative citoyenne) ou le RIP (Référendum d’initiative partagée).

Dans son discours prononcé le 4 octobre à l’occasion des 65 ans de la Constitution de la Ve République, Emmanuel Macron a proposé d’étendre le champ d’application du référendum et de simplifier le recours au RIP pour les citoyens. Ces annonces doivent encore trouver des applications concrètes en modifiant la Constitution, ce qui ne peut se faire qu’en réunissant les députés et les sénateurs en Congrès, à Versailles.

Pour aller plus loin >  Combien ça coûte la démocratie en France ?

Jean-Philippe Derosier , Professeur de Droit public à l’Université de Lille, membre de l’Institut Universitaire de France, dans Le Monde , le 19 octobre 2022.​​​​

Utile pour ce chapitre

Première HGGSP : Comprendre un régime politique : la démocratie

Friday, May 10, 2024 3:53 pm (Paris)

• Borne government

French Constitution: How does Article 49.3 allow a bill to be passed without a vote?

Article 49 Paragraph 3 of the French Constitution allows the governement to pass a bill without a vote.

By  Les Décodeurs

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When a bill as controversial as the pension reform is debated in the Assemblée Nationale, opposition MPs tend to drastically increase the number of amendments and prolong the back and forth with the Sénat. The government has the option of using Article 49.3 of the Constitution, which allows the bill to pass the Assemblée without a vote.

Paragraph 3 of Article 49 allows the prime minister, "after deliberation by the Council of Ministers," to force a bill through the Assemblée Nationale with no vote. The only alternative to prevent the bill from passing is then to overthrow the government.

When the prime minister triggers this procedure, MPs have the option of tabling a motion of no confidence within 24 hours. If a majority vote is obtained, the law is rejected and the government collapses. The next logical move would be for the president to dissolve the Assemblée and call early elections.

If the motion of no confidence is rejected, the government wins its gamble: the law is passed.

Since the 2008 constitutional reform , the use of Article 49.3 is limited to one bill per parliamentary session, without counting the state budget and the social security budget, for which the government can use it without restriction.

Les Décodeurs

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What Is Article 49.3 of the French Constitution?

A move used before by President Emmanuel Macron’s government can push bills through the lower house of Parliament without a vote. But detractors view it as an undemocratic tool to strong-arm lawmakers.

By Aurelien Breeden

• Published March 16, 2023 Updated March 20, 2023

Article 49.3 of the French Constitution enables a government to push a bill through the National Assembly, France’s lower house of Parliament, without a vote.

The move is perfectly legal, and it has been enshrined in the Constitution since its inception in 1958 — part of several institutional tools that Charles de Gaulle, then France’s leader, insisted upon in order to rein in the parliamentary instability of France’s Fourth Republic and give the executive stronger control.

But over the past decade, Article 49.3 has increasingly been seen as an undemocratic tool, used by the government to strong-arm lawmakers.

If the government activates Article 49.3, the bill is pushed through without a vote. But there is a cost: Opposition lawmakers then have 24 hours to file a no-confidence motion against the government. At least one-tenth of lawmakers in the lower house have to support the motion for it to go to the floor. Lawmakers vote on that motion in the days that follow.

To succeed, a no-confidence motion must get an absolute majority of votes — more than half of the total number of lawmakers elected to the lower house.

A successful no-confidence motion topples the government — meaning the prime minister and the cabinet, but not the president — and the bill is rejected. If the no-confidence motion fails, the bill stands.

It is exceedingly rare for no-confidence motions to succeed in France, and those that the opponents of the pension bill will file within the next 24 hours are not expected to be any different.

While President Emmanuel Macron’s left-wing and far-right opponents will gladly sign on to a no-confidence motion, many mainstream conservative lawmakers — even those who opposed the pension bill — are reluctant to topple the government.

Mr. Macron has also leaked the threat of dissolving the National Assembly and calling new elections if his government was toppled, and some lawmakers who won tight races do not want to go back to the ballot box. Still, Mr. Macron’s opponents are particularly furious over the pension bill, and they could get more support for a no-confidence motion than they could have before.

Mr. Macron’s government successfully used Article 49.3 multiple times in the fall to pass budget bills. But labor union leaders and other opponents have warned that using it on the pension bill — a far more controversial and consequential piece of legislation — would further inflame tensions and anger protesters who have marched and gone on strike around France over the past two months.

The article, after Prime Minister Élisabeth Borne used it on Thursday, has now been used 100 times since 1958. Michel Rocard, a Socialist prime minister under President François Mitterrand, used it 28 times, the most to date.

The government can use Article 49.3 once only per legislative session on a regular bill, but as many times as it likes on a budget bill — which is how the government decided to file the pension overhauls.

An earlier version of this article misstated the number of times Article 49.3 of the French Constitution has been used since 1958. It is 100, not 88.

How we handle corrections

Aurelien Breeden has covered France from the Paris bureau since 2014. He has reported on some of the worst terrorist attacks to hit the country, the dismantling of the migrant camp in Calais and France's tumultuous 2017 presidential election. More about Aurelien Breeden

49.3, référendums bafoués, grèves sans effet... La démocratie n'est plus ce qu'elle était

Publié le 05/03/2020 à 12:53

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L’utilisation du 49.3 le rappelle crûment : les outils politiques à la disposition du peuple pour influer sur le cours des choses disparaissent peu à peu. Et c’est grave.

Après l'usage de l' article 49.3 de la Constitution pour faire passer la loi « retraites » , que reste-t-il de la démocratie ? Sauf à se satisfaire d'une conception de celle-ci a minima et de la définir comme la juxtaposition de droits individuels et le fait de se rendre aux urnes à période régulière pour départager le pareil et le même, plus grand chose. Si on définit au contraire la démocratie comme l'aptitude collective à agir sur le cours des choses, impliquant que le droit de vote se traduise par la capacité d'influer vraiment sur les politiques menées, force est d'admettre que le compte n'y est plus. Tous les instruments qui permettaient jusque-là d'avoir prise sur la marche du monde sont désormais hors d'usage.

Le référendum

On savait déjà que les référendums ne servaient plus à rien. L'épisode de celui sur la Constitution européenne en 2005 et de la victoire du « non » à près de 55 %, suivie trois ans plus tard par l'adoption du traité de Lisbonne, s'est chargé de nous l'enseigner. Car c'est bien le même texte qui a été imposé par Nicolas Sarkozy et voté par le Parlement en 2008. Pour qui serait tenté d'en douter, il suffit de se remémorer ce mot du père du Traité constitutionnel, Valéry Giscard d'Estaing. Dans Le Monde du 26 octobre 2007 il affirmait: « dans le traité de Lisbonne, rédigé exclusivement à partir du projet de traité constitutionnel, les outils sont exactement les mêmes. Seul l'ordre a été changé dans la boîte à outils. La boîte, elle-même, a été redécorée, en utilisant un modèle ancien, qui comporte trois casiers dans lesquels il faut fouiller pour trouver ce que l'on cherche. ». Puis d'ajouter : « [le Traité] est illisible pour les citoyens, qui doivent constamment se reporter aux textes des traités de Rome et de Maastricht ». Quoi de mieux qu'un texte illisible, en effet, pour décourager toute velléité de vérification ?

En toute état de cause, le peuple ayant « mal voté » en 2005, plus aucun référendum n'a été organisé depuis. Et ce n'est pas le « référendum d'initiative partagée » introduit en 2008 qui va changer la donne. L'expérience récente du RIP sur la privatisation d'Aéroports de Paris et l'extrême difficulté à recueillir le soutien de 4,7 millions de citoyens vient de le démontrer. Cette nouveauté a été conçue pour ne pas servir.

Le Parlement

Lui non plus, on est en train de s'en apercevoir, ne sert plus à grand-chose. L'insertion de la France dans l'Union européenne et dans l'euro lui avait déjà coûté une part importante de ses pouvoirs. Le vote du budget, prérogative majeure si l'on se rappelle ce que la démocratie parlementaire doit au principe du « consentement à l'impôt », est désormais strictement encadré. Les directives et règlements communautaires contenus dans le « two pack » et dans le « six pack » ont considérablement accru les pouvoirs de supervision de la Commission européenne sur les budgets nationaux. Sans compter les dispositions du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) ayant introduit la fameuse « règle d'or » budgétaire.

Les choses vont désormais plus loin encore, comme le « débat » sur les retraites vient d'en témoigner. Disposant d'une majorité pléthorique et docile, le gouvernement français vient pourtant de choisir d'imposer sa « loi retraites » par la force, en recourant à l'article 49-3 de la Constitution. Ce n'est certes pas la première fois que cela se produit. Manuel Valls l'a lui-même utilisé six fois lorsqu'il était Premier ministre. D'aucuns diront qu'on demeure loin du record de Michel Rocard en son temps (28 usages). Mais ceux qui excipent de cet exemple oublient une chose : Rocard n'avait pas de majorité.

C'est bien à cela que sert en principe le 49-3 : à pallier l'absence de majorité, ou à surmonter son indiscipline. Mais comme le déplorait déjà Guy Carcassonne dans son célèbre ouvrage sur La Constitution (Seuil, 2014), les modalités récentes d'usage du 49-3 constituent une dérive : « on a vu se banaliser une arme dont l’utilisation devait rester exceptionnelle. Elle était faite pour des gouvernements fragiles, elle est utilisée par des gouvernements forts […] Elle était faite pour conclure un débat, elle est utilisée pour y couper court. Elle était faite pour mettre les députés devant leurs responsabilités, elle est utilisée pour affranchir le gouvernement des siennes ». Il faut dire aussi, ô surprise, que l'opposition s'oppose. A défaut de pouvoir « dissoudre le peuple », finira-t-on par interdire l'opposition ?

L’arrêt de travail reste une option. Nicolas Sarkozy s'était un jour réjoui du fait que « désormais, quand il y a une grève, personne ne s'en aperçoit ». Force est d’admettre pourtant que, de la grève de cet hiver, tout le monde s'est aperçu. Le mouvement social dans les transports, notamment, s'est révélé comme le plus long qu'ait connu la France en trente ans. Plus long que celui de 1986-87 sur les salaires (28 jours) et que celui de 1995 (22 jours). S i l'on en croit les sondages , il était de surcroît très soutenu. Il n'en a été tenu aucun compte.

L'élection présidentielle

La reine des élections, la présidentielle, n'aboutit plus quant à elle qu'à « l'alternance unique ». Les Français votent tantôt pour l'un tantôt pour l'autre, espérant chaque fois opter pour le changement. Les Présidents ne rempilent plus guère : Sarkozy a perdu en 2012, Hollande n'a pas pu se représenter en 2017 et il se dit que « la présidentielle 2022 commence à inquiéter Macron et ses proches ». Mais que « l'extrême-centre » se nomme « Les Républicains », « Parti socialiste » ou « En marche », c'est toujours la même politique qui est menée. Une politique néolibérale faite d'européisme indépassable, d'austérité budgétaire, de libre-échange et de déflation salariale.

Si les référendums ne servent plus à rien, si la grève est sans effet, si le Parlement est contourné et si l'élection présidentielle ne consiste plus qu'à choisir tantôt entre des clones, tantôt entre l'un des clones et le chaos, il ne reste plus rien de la démocratie.

Longtemps, le fait que les candidats du « bloc bourgeois » aient été artificiellement répartis dans deux formations politiques, l'une de droite et l'autre se disant de gauche, a été l'assurance vie du statu quo. Les Républicains et le PS se partageaient équitablement le pouvoir, et en faisaient la même chose. La réunion, sous la bannière macroniste, des faux adversaires qu'étaient l'aile centriste du parti de droite et l'aile droite du parti de « gauche », a certes clarifié les choses. Le rôle d'assurance-vie du système est désormais joué par le Rassemblement national. En 2022, sa présence au deuxième tour pourrait assurer la victoire à l'un ou l'autre des « Macron » potentiels qui se trouvera en face, quels que soit son nom et son étiquette. Si les référendums ne servent plus à rien, si la grève est sans effet, si le Parlement est contourné et si l'élection présidentielle ne consiste plus qu'à choisir tantôt entre des clones, tantôt entre l'un des clones et le chaos, il ne reste plus rien de la démocratie. Aussi ne faudra-t-il pas s'étonner que les électeurs ne se précipitent plus aux urnes pour défendre celle-ci en « faisant barrage ». Ils pourraient même se dire qu'après tout, la dérive autoritaire, on y est déjà.

Par Coralie Delaume

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Le 49.3 « soulève des questions au regard de la séparation des pouvoirs », tacle le Conseil de l’Europe

Le Conseil de l’Europe a estimé ce mercredi 14 juin que le 49.3 constituait « une ingérence significative de l’exécutif dans les pouvoirs et le rôle du pouvoir législatif ».

Illustration d'un drapeau de l'Union europeenne.   ADIL BENAYACHE/SIPA / ADIL BENAYACHE/SIPA

Par L'Obs avec AFP

Publié le 14 juin 2023 à 18h24

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Un nouveau tacle du Conseil de l’Europe envers la France . L’institution, vigie des droits de l’homme sur le continent, a jeté mercredi un pavé dans la mare de la vie politique française en considérant que l’article 49.3 de la Constitution « soulève des interrogations au regard de la séparation des pouvoirs » .

L’article en question, qui permet l’adoption d’un texte de loi sans vote du Parlement, a été utilisé 11 fois par l’actuelle Première ministre, Elisabeth Borne depuis sa nomination en mai 2022. La dernière en date pour faire passer la réforme des retraites . Un nombre important, mais toujours moins que le record, détenu par le gouvernement de Michel Rocard (1998-1991), qui l’avait utilisé 28 fois. Depuis 2008, cet article ne peut être activé que pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, et pour un seul autre texte par session parlementaire.

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Entretien  Johann Chapoutot : « C’est une logique de forçage exercée par des forcenés »

Dans un avis intérimaire publié mercredi, la Commission de Venise, groupe consultatif du Conseil de l’Europe estime que ce dispositif « soulève des interrogations au regard des principes du pluralisme, de la séparation des pouvoirs et de la souveraineté du législateur » .

Cet article constitue une « ingérence significative de l’exécutif dans les pouvoirs et le rôle du pouvoir législatif » , observe la Commission. Le 49.3 « ne représente pas une forme de délégation, mais plutôt un pouvoir législatif autonome entre les mains de l’exécutif » .

Adoption de lois « sans discussion réelle »

Elle conclut que « d’une manière apparemment inégalée par rapport aux autres pays européens » , l’article 49.3 « renverse la charge de l’initiative » de l’adoption d’un texte, « en prévoyant que les membres de l’Assemblée nationale doivent présenter et voter à la majorité absolue une motion de censure afin de rejeter la loi » .

Il permet ainsi, selon elle, « dans certains cas » , l’adoption d’une loi « sans une discussion réelle et approfondie de son contenu » .

Les auteurs de l’avis critiquent également le contrôle du recours au 49.3 par le Conseil constitutionnel. Ce contrôle, restreint au « strict respect de la procédure d’activation » , « limite la garantie de suprématie du pouvoir législatif » .

Enquête  Les très sages du Conseil constitutionnel : enquête sur une institution aussi poreuse que mystérieuse

L’article 49.3, élaboré comme une réponse aux situations de blocage parlementaire observées sous la IV e  République, fait régulièrement l’objet de critiques de la part de responsables politiques, y compris de la part de ceux qui y ont eu recours.

En mars, un groupe de 60 députés issus de la Nouvelle Union populaire écologique et sociale (Nupes) a déposé une proposition de loi constitutionnelle « pour un article 49 respectueux de la représentation nationale » , visant à supprimer l’article 49.3 de la Constitution.

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